"รัฐไทยกำลังล้มเหลว"

โดย เกษียร เตชะพีระ


นิตยสาร ราย 2 เดือน Foreign Policy ในอเมริกาซึ่งนักรัฐศาสตร์ Samuel P. Huntington ร่วมก่อตั้งเมื่อปี ค.ศ.1970 แล้วภายหลังเซ้งต่อให้บริษัทหนังสือพิมพ์ The Washington Post ไปดำเนินการ ได้เผยแพร่ The Failed States Index หรือดัชนีชี้วัดรัฐล้มเหลวประจำปี ค.ศ.2010 ออกมาในฉบับเดือนกรกฎาคม/สิงหาคมศกนี้ (www.foreignpolicy.com/failedstates) โดยตั้งชื่อว่า "ฉบับผู้ร้าย" (The Bad Guy Issue) และเอารูปถ่ายของประธานาธิบดีโรเบิร์ต มูกาเบ้ แห่งซิมบับเว, ประธานสภาสันติภาพและการพัฒนาแห่งรัฐ พลเอกอาวุโสตาน ฉ่วย แห่งพม่า, ประธานคิมจองอิล แห่งเกาหลีเหนือ ฯลฯ ขึ้นปกพร้อมพาดหัวตัวโตว่า "คณะกรรมการทำลายโลก" ในฐานะที่ ฯพณฯ เหล่านี้ถูกจัดอันดับเป็นจอมเผด็จการยอดวายร้ายผู้ปู้ยี่ปู้ยำรัฐของตนจนผุ โทรมจวนล้มเหลวอยู่รอมร่อ (www.foreignpolicy.com/articles/2010/06/21/ the_worst _of_ the_worst)

อันที่จริงนิตยสาร Foreign Policy ร่วมกับกองทุนเพื่อสันติภาพ (The Fund for Peace - สถาบันคลังสมองของสหรัฐ) ได้สำรวจประเมินและจัดอันดับดัชนีรัฐล้มเหลวทั่วโลกรายปีต่อกันมาตั้งแต่ ค.ศ.2005 เป็นเวลา 6 ปีแล้ว โดยดูตัวชี้วัดที่อาจก่อปัญหาบั่นทอนบ่อนทำลายสมรรถภาพของรัฐ 12 ตัว ได้แก่ : - www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=452& Itemid=900)

ตัวชี้วัดทางสังคม : -

I-1.แรงกดดันจากปัญหาความหนาแน่น, แบบแผนการตั้งถิ่นฐาน, สัดส่วนโครงสร้างประชากร

I-2.ผู้ลี้ภัยหรือผู้พลัดถิ่นในประเทศถูกบังคับให้เคลื่อนย้ายขนานใหญ่ก่อเกิดภาวะฉุกเฉินทางมนุษยธรรมที่ยุ่งยากซับซ้อน

I-3.กลุ่มคน/ชุมชนมีความทุกข์ร้อนหรือหวาดระแวงสืบทอดกันมาในลักษณะอาฆาตพยาบาท

I-4.ทรัพยากรมนุษย์ที่สำคัญพากันอพยพหลบหนีไปต่างประเทศต่อเนื่องเรื้อรังและยืนนาน

ตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจ : -

I-5.การพัฒนาเศรษฐกิจไม่สม่ำเสมอสร้างความแตกต่างเหลื่อมล้ำระหว่างกลุ่มต่างๆ

I-6.เศรษฐกิจเสื่อมทรุดอย่างเฉียบพลัน/หนักหน่วง

ตัวชี้วัดทางการเมือง : -

I-7.รัฐเสื่อมถอยความชอบธรรม/มีพฤติการณ์เยี่ยงอาชญากร

I-8.บริการสาธารณะทรุดโทรมลงเรื่อยๆ

I-9.ระงับใช้หลักนิติธรรมหรือใช้โดยพลการตามอำเภอใจและละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง

I-10.กลไกความมั่นคงดำเนินงานเยี่ยง "รัฐในรัฐ"

I-11.ชนชั้นนำแตกแยกเป็นฝักฝ่าย

I-12.รัฐอื่นๆ หรือตัวกระทำการทางการเมืองภายนอกเข้าแทรกแซง

%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%

ในแต่ละตัวชี้วัด จะมีการประเมินระดับความล้มเหลวของรัฐต่างๆ เป็นคะแนนจาก 1 ถึง 10 แล้วเอามาบวกรวมกัน

รัฐไหนประเทศใดแสดงอาการล้มเหลวหนัก คะแนนก็จะขึ้นมาก อันดับก็ไต่สูงไปสู่ที่หนึ่ง

ตรงกันข้าม รัฐไหนประเทศใดสุขภาพสมรรถนะเข้มแข็งมั่นคงดี คะแนนก็จะลดน้อย อันดับก็ต่ำลง

ยิ่ง คะแนนตัวชี้วัดทั้ง 12 รวมกันใกล้ 120 เต็มเข้าไปเท่าใด ก็ถือว่ายิ่งติดอันดับสุดยอดรัฐล้มเหลว อาการถึงขั้นโคม่า รัฐใกล้จะล่มสลายแหล่มิล่มแหล่เข้าไปเท่านั้น โดยจัดแบ่งอาการล้มเหลวของรัฐต่างๆ ในโลกเป็น 4 ประเภทจากหนักไปหาเบาดังนี้ : -

[Alert = เตือนภัย] --> [Warning = พึงระวัง] --> [Moderate = ปานกลาง] --> [Sustainable = มั่นยืน]

ปรากฏ ว่ากรณีรัฐไทยในรอบ 6 ปีที่ผ่านมา (สะท้อนช่วงความปั่นป่วนวุ่นวายขัดแย้งแตกแยกทางการเมืองจากปลายสมัยรัฐบาล ทักษิณถึงศกก่อน) The Failed States Index สำรวจประเมินให้คะแนน 12 ตัวชี้วัดและจัดอันดับเอาไว้ดังตารางข้างล่างนี้ : - (ดูตารางประกอบ)

ส่งผลให้ประเทศไทยติดแหง็กค้างคาอยู่ในประเภท รัฐพึงระวัง (Warning) ว่าจะล้มเหลว มาโดยตลอด

หาก สังเกตคะแนน 12 ตัวชี้วัดในตารางข้างบนให้ดีก็จะพบว่ามีบางตัวที่คะแนนของไทยแย่ลง/ไม่ค่อย ดีขึ้นในช่วง 6 ปีที่แล้วมา, ขึ้นๆ ลงๆ อยู่ระหว่าง 7-8 คะแนน ซึ่งนับว่าอาการค่อนข้างหนักได้แก่ :-

I-3.กลุ่มคน/ชุมชนมีความทุกข์ร้อนหรือหวาดระแวงสืบทอดกันมาในลักษณะอาฆาตพยาบาท

I-5.การพัฒนาเศรษฐกิจไม่สม่ำเสมอ สร้างความแตกต่างเหลื่อมล้ำระหว่างกลุ่มต่างๆ

I-7.รัฐเสื่อมถอยความชอบธรรม/มีพฤติการณ์เยี่ยงอาชญากร

I-10.กลไกความมั่นคงดำเนินงานเยี่ยง "รัฐในรัฐ"

I-11.ชนชั้นนำแตกแยกเป็นฝักฝ่าย

หาก ตามไปดูข้อมูลแสดงลักษณะเฉพาะของประเทศไทยที่เรียบเรียงโดยคณะผู้จัดทำ The Failed States Index เมื่อปี พ.ศ.2550 (www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=238&Itemid=378) ก็จะเห็นภาพประเมินตัวชี้วัดทางการเมือง/การทหารที่เตะตาดังนี้ : - (ดูภาพประกอบ)

และถ้าเราลองประเมินสืบต่อกันเองตามหลักข้างต้นผ่าน เหตุการณ์เมษา-พฤษภาอำมหิตจนถึงปัจจุบันก็น่าคิดว่าคะแนนตัวชี้วัด I-3, I-7, I-10, I-11 จะพุ่งปรี๊ดไปถึงไหน? สถาบันรัฐแกนกลางอื่นใดจะอ่อนเปลี้ยเสียเครดิตลงไปอีกมั่ง?

ไทย แลนด์จะถึงแก่ติดอันดับท็อปประเภท "Alert = เตือนภัย" (คะแนน 90 ขึ้นไป) กลายเป็นรัฐใกล้ล้มเหลวขั้นโคม่าแบบพม่า, ซิมบับเว, เกาหลีเหนือ ฯลฯ บ้างหรือไม่ อย่างไร?

%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%

พูดอย่างจริงจังขึ้น ผมคิดว่ามีแนวโน้ม 4 อย่างที่น่ากังวลเกี่ยวกับรัฐไทยโดยรวมในรอบ 6 ปีที่ผ่านมา กล่าวคือ : -

1) รัฐไทยขยายขอบเขตอำนาจออกไปมากขึ้นเรื่อยๆ ตั้งแต่สมัยรัฐบาลทักษิณจนถึงหลังรัฐประหาร คปค. ด้วยกฎหมายความมั่นคงและปกครองฉบับต่างๆ (เช่น พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน 2548, พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 2550, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550, พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ.2550, พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ 2551, พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร 2551), ทั้งในแนวระนาบ (เหนือสังคมการเมืองและประชาสังคม), และแนวดิ่ง (เหนือองค์กรปกครองในระดับต่างๆ ที่ต่ำกว่า), ในลักษณะอำนาจนิยม (authoritarianism) ซึ่งสวนวิถีพัฒนาของรัฐไทยที่เคยโน้มไปในทางเสรีนิยม (liberalism) มากขึ้นหลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม 2535 เป็นต้นมา

2) แต่ขณะเดียวกัน ความชอบธรรมทางการเมือง (political legitimacy) ของรัฐไทยบนฐานประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเสรีกลับลดต่ำลง ทั้งจากการรัฐประหาร 2549 และการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ด้วยอำนาจเผด็จการทหาร, การปราบปรามฝ่ายต่อต้านรัฐบนท้องถนนด้วยความรุนแรงและละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อ เนื่องซ้ำแล้วซ้ำเล่าในภาคใต้และทั่วประเทศ โดยเฉพาะในเหตุการณ์ 7 ตุลาเลือด 2551, สงกรานต์เลือดเมษายน 2552 และล่าสุดเมษา-พฤษภาอำมหิต 2553 จนกล่าวได้ว่านับวันการใช้อำนาจที่เพิ่มขยายขึ้นของรัฐไทยกลับต้องเผชิญการ ต่อต้านของกลุ่มพลังมวลชนไม่ฝ่ายใดก็ฝ่ายหนึ่งในสังคมอย่างเด็ดเดี่ยวเหนียว แน่นหนักหน่วงเรื้อรังออกไปทุกทีและรัฐไทยได้แต่หันไปกินบุญเก่า-พึ่งพาทุน ความชอบธรรมเก่าของสถาบันตามประเพณีเพียงถ่ายเดียวยิ่งขึ้น

3) พร้อมกันนั้น ประสิทธิภาพของสถาบันและกลไกของรัฐในบางด้านที่สำคัญ (state efficiency) ก็ขาดพร่องมากขึ้นอย่างชัดเจน หากจำแนกคุณประโยชน์ทางการเมือง (positive political goods) ที่รัฐสมัยใหม่พึงสนองให้แก่สังคมว่าได้แก่ [ก.ความมั่นคง ข.กฎหมายและระเบียบสังคม ค.การมีส่วนร่วมทางการเมือง และ ง.บริการต่างๆ และโครงสร้างสาธารณูป-โภคพื้นฐาน รวมทั้งการบริหารจัดการเศรษฐกิจ] แล้ว ก็เห็นได้ชัดว่ารอบ 6 ปีหลังนี้รัฐไม่สามารถสนองตอบในด้านความมั่นคง, กฎหมายและระเบียบสังคม, รวมทั้งการมีส่วนร่วมทางการเมืองให้แก่ประชาชนในสังคมเท่าที่ควร เกิดเหตุการณ์ก่อการร้ายทางการเมืองทั้งเล็กใหญ่โดยกลุ่มฝ่ายต่างๆ แทบไม่ว่างเว้น อันนำไปสู่สภาพบ้านเมืองไม่มีขื่อมีแป ขณะที่ประชาชนถูกปิดกั้นการมีส่วนร่วมใช้อำนาจทางการเมืองทั้งโดยตรงและโดย อ้อมลงเรื่อยๆ สะท้อนว่ารัฐไทยกำลังบกพร่องในหน้าที่มูลฐานบางด้านที่สำคัญอย่างร้ายแรง ทั้งที่รวบริบเอาอำนาจไปมากขึ้นซึ่งอาจเกิดจากความแตกแยกภายในหน่วยงานรัฐ เอง, การถูกฝ่ายการเมือง/ฝ่ายรัฐประหารแทรกแซงกดดันช่วงใช้จนกฎระเบียบและเขต อำนาจทับซ้อนคลุมเครือสับสนวุ่นวาย, เจ้าหน้าที่รัฐเสียขวัญกำลังใจเนื่องจากถูกเล่นงานลงโทษโดยฝ่ายการเมือง เมื่อเปลี่ยนข้างรัฐบาล, เจ้าหน้าที่รัฐปล่อยเกียร์ว่างเพราะไม่มั่นใจว่าจะเกิดผลกระทบในอนาคตระยะ ยาวอย่างไรจากการปฏิบัติงานตามหน้าที่ ฯลฯ

4) ในสภาพที่รัฐไทย [อำนาจมาก-ชอบธรรมน้อย-ประสิทธิภาพต่ำ] เช่นนี้ ข้อน่าวิตกในทางกลับกันคือกลไกที่สังคมเลือกใช้เพื่อส่งอิทธิพลต่อรัฐก็โน้ม ไปในทางลบมากขึ้นด้วย จะเห็นได้ว่าหลายปีหลังนี้กลุ่มพลังการเมือง-สังคมต่างๆ โน้มเอียงที่จะขยับเปลี่ยนจากช่องทางถูกกฎหมาย-ตามสถาบัน ไปใช้ -->เส้นสายอุปถัมภ์ไม่เป็นทางการ -->วิธีการผิดกฎหมายทุจริตคอร์รัปชั่น -->การใช้ความรุนแรงทางการเมือง เพื่อกดดันให้รัฐยอมตามความเรียกร้องต้องการของตน เช่น รัฐสภาถูกใช้น้อยกว่าท้องถนน, เอ็ม 79 ยิงถล่มได้ทุกที่ เป็นต้น

%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%

จาก แนมโน้มทั้ง 4 ทำให้ประเมินได้ว่ารัฐไทยกำลังล้มเหลว (a failing state) อาจจัดอยู่ในขั้นตอนที่ 2 ของกระบวนการล้มเหลวของรัฐรัฐหนึ่งที่คลี่คลายขยายตัวจาก 1.รัฐเปราะบาง (fragile state)ไปเป็น -->2.รัฐในวิกฤต (crisis state) และ -->๓.รัฐล้มเหลว (failed state) ในที่สุด (ดู Jonathan Di John, "Conceptualising the Causes and Consequences of Failed States : A Critical Review of the Literature", Crisis State Research Centre, LSE, 2008)

------------------
http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1284120872&grpid=&catid=02